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08.03.2004 - Parecer sobre o Projecto de Decreto Regulamentar relativo à Avaliação do Desempenho
2. O que se contém na Proposta de Lei e no projecto de decreto regulamentar.
3. As questões que o projecto de decreto regulamentar nos suscita:
3.1 De que adaptação se fala no n.º 3 do artigo 1.º ?
3.2 Os dirigentes vão avaliar “competências comportamentais”?
3.3 Como são definidos os “indicadores de medida”?
3.4 Uma só entrevista para a definição dos objectivos e para a avaliação do desempenho?
3.5 O que é uma “definição clara” dos objectivos?
3.6 Com os “objectivos de responsabilidade partilhada” aprofunda-se a subjectividade.
3.8 A “atitude pessoal” e o esforço, o interesse e a motivação.
3.10 Uma classificação final totalmente subjectiva.
3.11 A discriminação, à partida, dos trabalhadores com as “quotas”.
3.12 A análise das fichas de avaliação é preocupante.
3.13 A avaliação pode também caber a funcionário com responsabilidades de coordenação (artigo 12.º).
3.16 O dirigente máximo pode também estabelecer a classificação a atribuir (artigo 14.ª).
3.17 Só são ponderadas as acções de formação com relevância para as funções exercidas (artigo 19.º).
3.18 O projecto faz cavalo de batalha da auto-avaliação (artigo 22.º e 23.º).
3.19 No artigo 25.º temos a “harmonização das avaliações” ou o “preenchimento das quotas”.
3.20 A entrevista de avaliação (artigo 26.º).
3.21 A avaliação dos dirigentes intermédios é uma meia avaliação (artigo 31.º).
3.23 O Governo só está preocupado com a avaliação do desempenho (artigos 36.º e 37.º).
3.25 A IGAP vai fiscalizar a aplicação do sistema de quotas (artigo 38.º).
Parecer sobre o
Projecto de Decreto Regulamentar relativo à
Avaliação do Desempenho
1. Como já dissemos a propósito da proposta da lei, não existe nem se cria, de facto, um sistema integrado de avaliação. Desde logo porque não existe nem se implementa uma “avaliação dos serviços e organismos”.
No artigo 1.º da Proposta de Lei menciona-se como um dos objectivos do SIADAP a avaliação “ dos serviços e organismos da administração directa do Estado e dos institutos públicos”. E no artigo 18.º diz-se que a avaliação dos serviços e organismos se fará através de:
• Auto-avaliação
• Serviços de controle e auditoria
• Entidades externas
Nada mais se dizendo sobre os serviços de avaliação e organismos, nomeadamente sobre o como e quando e sabendo-se do ténue controlo existente a conclusão só pode ser uma: vamos continuar a não ter controlo dos serviços e organismos.
2. Mas se para além do referido no número anterior se disser:
• Que a mesma Proposta de Lei tem outros 26 artigos que abordam unicamente a avaliação do desempenho dos trabalhadores e
• Que o projecto de decreto regulamentar, com 41 artigos, trata só da avaliação do desempenho dos trabalhadores, fica claro e objectivo pretendido: adoptar um esquema de avaliação de desempenho que, independentemente de tudo e de mais alguma coisa, promova a redução das promoções e progressões, reduzindo a despesa com pessoal!
3. As questões que o projecto nos suscita:
3.1. Até onde vão as “adaptações necessárias” constantes do n.º 3 do artigo 1.º ? Não têm limites?
3.2 Comete-se aos dirigentes da Administração Pública em geral a avaliação das “competências comportamentais” dos trabalhadores - artigos 2.º e 4.º - visando-se com isso:
• “promover o desenvolvimento e qualificação”,
• maximizar o desempenho e
• promover uma cultura de excelência e qualidade.
Ora, avaliar “competências comportamentais” nada tem a ver
com avaliar acções ou omissões no âmbito de um exercício
profissional.
Avaliar competências insere-se no âmbito de uma avaliação psicológica de capacidades para o que é indispensável preparação técnica especializada que a generalidade dos dirigentes não possui.
Em que ficamos então quanto ao que o Governo espera que seja avaliado?
a) O que cada um tem em si e que pode ou não expressar de acordo com as condições: as competências que detêm ou não?
b) Os procedimentos esperados, função das capacidades detectadas?
3.3 Como são definidos os “indicadores de medida” dos objectivos previstos no artigo 3.º e que são da responsabilidade de cada organismo? São gerais? Por carreira, por categoria ou para cada trabalhador? São publicitados? Como e quando? Podemos ter acesso a eles?
Se não existe documento onde os objectivos fiquem registados, não se publicitando o acordo ou desacordo, atentos os efeitos que daí advirão para cada trabalhador em concreto, o processo é uma falácia.
Estando em causa um poder vinculado, se não houver transparência o processo pode transformar-se numa máscara desresponsabilizadora do chefe.
3.4 A definição dos objectivos (avaliador + avaliado) prevista no n.º 1 do artigo 3.º é feita na mesma entrevista a que se refere o artigo 12.º para avaliação do desempenho?
Como é possível considerar uma entrevista anual:
• Para duas tarefas distintas, misturando o que devia ser separado;
• Para um processo que merecia um desenvolvimento de acompanhamento anual consequente com a relevância do que está em causa?
3.5 Diz-se na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º que a definição dos objectivos deve ser clara. O que é uma definição clara?
3.6 A previsão de “objectivos de responsabilidade partilhada” nas alíneas d) e e) do n.º1 do artigo 3.º vai no sentido do aprofundamento da subjectividade na avaliação.
Uma tal possibilidade implicaria mais cautelas na avaliação do trabalho em equipa e consequente pormenorização quanto á forma de apurar resultados, o que não se verifica.
3.7 Diz-se na alínea f) do n.º 1 do artigo 3.º que
os objectivos serão objecto de ponderação, não
inferior a 15% ou 20% (se para cinco ou menos objectivos).
Quem fixa a ponderação dos objectivos?
Qual a participação dos trabalhadores no processo?
Qual é a publicitação que é feita afinal desses objectivos ponderados?
Como é fácil de perceber, esta ponderação e a forma como for feita poderá potenciar as possibilidades de discriminação.
3.8 No artigo 5.º prevê-se a avaliação da “atitude pessoal” e, nesta, inclui-se:
• O esforço
• O interesse e
• A motivação
Não compreendemos o que tem o esforço a ver com a atitude.
Tratando-se, em geral, de trabalho intelectual, não percebemos
como vai ser medido o esforço. Salvo se se quiser considerar
o tempo dispendido.
E aí vamos de novo dar ao atingir ou não o objectivo.
Quanto ao interesse e motivação não descortinamos também como vão distinguir o primeiro da segunda.
3.9 A escala de avaliação prevista no artigo 6.º é inaceitável por eliminar o “regular”, “satisfaz” ou “suficiente”.
Isto é, para uma escala e 1 a 5 desaparece o ponto médio da mesma.
Mas, para além disso, ao Muito Bom a que correspondiam dois pontos na anterior escala de um a dez (1 a 10), correspondem agora duas menções qualitativas:
Excelente – de 4,5 a 5 (0.5)
Muito Bom – de 4 a 4,4 (0.4),
O que significa um estreitamento das possibilidades de atribuição de qualquer uma das menções, para além dos limites de
20% c/ muito Bom e
5% c/Excelente
3.10 Estabelecendo-se uma classificação final com base na média ponderada dos objectivos, competências comportamentais e atitude pessoal (art.º 7º) e tendo como suporte uma única entrevista anual, que também servirá para estabelecer os objectivos para o ano seguinte, os trabalhadores ficam sem qualquer possibilidade de controlo, visto que não lhes é possível a eles nem aos dirigentes reconstituir o itinerário cognitivo e volitivo que possa, objectivamente, servir de sustentáculo ao processo.
Donde, não há qualquer possibilidade de recurso das avaliações, totalmente subjectivas.
3.11 Todos os trabalhadores têm direito a ver reconhecido um
desempenho excelente. E os próprios serviços ganham em
eficiência e eficácia com essa possibilidade se e quando
ela for objecto de avaliação séria e justa.
Mas não é isso que se prevê no art.º 9º.
Com este artigo só 5% podem concretizar esse direito independente do mérito com que exercem as suas funções.
É assim que, com as percentagens máximas para as classificações de Muito Bom (20%) e de Excelente(5%) se discriminam, potencialmente, os outros trabalhadores, o que é inaceitável.
3.12 A análise das fichas de avaliação é preocupante:
a) Começamos por atribuir um NIF a cada trabalhador. Será mais
um número para juntar:
- ao número fiscal
- ao número da segurança social
- ao número da ADSE
- ao número do clube de Futebol
- ao número do Partido Político
- ao número do Sindicato?
Ou será desde já o cruzamento de ficheiros para controlo das remunerações dos trabalhadores, dados os aumentos dos dois últimos anos?
b) Ficamos sem saber como se chega à “determinação do indicador de medida”, para aferição dos resultados: quem o faz, a que nível da unidade orgânica, vamos ter um por cada dirigente de nível intermédio e diferentes para os diversos serviços da Administração?
Muito em especial numa Administração que não
tem nem vai ter indicadores para a actividade dos serviços, nem
sequer serviços que assumam essa função, em termos
sectoriais e gerais, procurando reportar, ao poder político e
aos cidadãos em geral, o que foi feito, por quem e que nível
de dispêndio isso implicou.
Donde, é fácil de perceber o objectivo pretendido com este inglório
e não participado esforço de avaliação do desempenho.
c) No ponto 2.2, sobre as “competências comportamentais” e para além do que a propósito já se disse, há que salientar:
1.º “Avaliar as aptidões e os conhecimentos teóricos e práticos para uma determinada função” é algo que se faz através da análise e qualificação de funções.
Todos os dirigentes estão capacitados para promover a análise e qualificação de funções nos respectivos serviços? E é isso que se pretende que façam?
2.º Se se pretende que os dirigentes avaliem as aptidões e os conhecimentos dos trabalhadores que com eles colaboram, também aí nos parece que isso será possível com provas psicológicas e outras adequadas ao objectivo.
O que não parece estar em causa, nem cremos que seja possível para a generalidade dos dirigentes.
3.º Se se pretende avaliar a actividade desenvolvida, e não as capacidades, então deve ser isso que deve ser dito e não como é referido no ponto 1 da rubrica “ 2.2 competências comportamentais”.
4.º No ponto 2. da mesma rubrica não pode ser, também, a “Capacidade de realização e orientação para resultados” a estar em causa, em termos genéricos.
Estará assim a actividade desenvolvida e em que medida o foi com autonomia e rigor.
E isto porque a “capacidade para ...” é manifestamente outra coisa e com outros parâmetros de apreciação, que não a mera observação do dirigente ou o ocorrido nas situações (a) e (b).
5.º O mesmo pode ser referido genericamente em relação aos pontos 3., 4. e 5. da mesma rubrica.
6.º O ponto 6. da rubrica “2.2 Competência Comportamentais” e que tem a epígrafe “ Responsabilidade e compromisso com o serviço” é perfeitamente opaco. Ou, dito de outra forma, está lá para “encher”, dado que, aquilo que pode ter de conteúdo estará nomeadamente nos objectivos que serão ou não atingidos:
Analisemos:
• Envolve-se ou não nas tarefas? Se atinge os objectivos o que é que o chefe quer mais?
• Demonstra disponibilidade para responder ás necessidades do serviço?
Não é para atingir os objectivos que lhe foram dados que ele está lá? Ou afinal ele está lá para fazer o que em cada momento, sem qualquer planeamento, o chefe mandar ?
• Enquadra-se bem no serviço?
Então já não se perguntou no ponto anterior se tinha espírito de equipa?
Pretende-se mais o quê?
• Cumpre as regras?
Quais regras?
Não são os arautos do sistema que dizem que não querem uma administração para cumprir regras mas sim para atingir objectivos?
Ou dizem uma coisa ou outra consoante fica melhor no discurso?
d) Quando se pretende estabelecer a escala para a avaliação das
ditas “Competências Comportamentais” faz-se referência
a um “padrão definido”, o que é manifestamente de “bradar
aos céus”!
Será cada dirigente do alto do seu pedestal que vai:
1.º definir as aptidões e capacidades dos trabalhadores de que carece no seu serviço?
2.º atribuir uma classificação face ás aptidões e capacidades que definiu?
Então os trabalhadores não foram admitidos e contratados com base nas provas que a Administração entendeu fazer?
Os mesmos trabalhadores não são submetidos a concurso para promoção ?
Não está em causa, agora e em cada serviço a actividade desenvolvida e só essa?
Se se pretende outra coisa é bom que isso seja dito e assumido para que todos nos entendamos.
e) Por último surge a “Atitude Pessoal” que visa avaliar;
- o empenho pessoal e
- a disponibilidade.
É a todos os títulos lamentável toda esta construção para um objectivo anunciado no PEC.
Não é que este empenho pessoal e disponibilidade reproduzem, na prática, o que já consta do ponto 6. das competências comportamentais?
Mais comentários, para quê?
3.13 Não se compreende que a avaliação seja de competência do superior hierárquico imediato ou, também, “do funcionário que possua responsabilidades de coordenação sobre o avaliado” (artigo 12.º).
Como é que os trabalhadores que não são dirigentes vão notar? Com todos os efeitos que isso pode ter na carreira dos trabalhadores, isto significa que podemos ter uma Administração em relação á qual nunca se sabe bem onde está o poder?
3.14 A composição do “ Conselho de Coordenação da Avaliação” (artigo 13.º) é algo que não joga com o pretendido no artigo 3.º do projecto e que seria “ comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados”
Pretender isso:
• Reduzindo de dois para um os superiores hierárquicos responsáveis pela avaliação;
• Com a designação de um qualquer coordenador ad hoc para o efeito;
• Retirando os representantes dos trabalhadores do conselho de coordenação da avaliação,
É uma manifesta incongruência.
3.15 Quando se pretende que cada dirigente máximo elabore um “relatório anual da avaliação do desempenho” – artigo 14.º 1. e) – em vez de um relatório anual sobre a gestão do pessoal, com parâmetros que permitissem um relatório anual da Função Pública, isto é, da evolução dos respectivos recursos humanos, percebe-se melhor qual é o objectivo em causa.
3.16 Consideramos que o dirigente máximo nunca poderá estabelecer a classificação a atribuir, como previsto no n.º 2 do artigo 14.
E isto porque não tem o contacto funcional necessário nos últimos 6 meses, cabendo-lhe tão só homologar ou não.
3.17 Não tem qualquer razoabilidade a previsão do artigo 19.º, no que toca a ponderação do currículo profissional, quando prevê a ponderação das acções de formação frequentadas, mas só as que tenham relevância para as funções que exerce.
O mesmo se pode dizer em relação á experiência profissional a que se refere a alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo.
Os trabalhadores de grandes organizações, como a Administração
Pública, podem exercer as funções mais diversas,
contribuindo esse exercício para
um enriquecimento profissional que cabe ás organizações
aproveitar e potenciar.
E se há organizações em que esse variado exercício de funções é enriquecedor, tal como o é a formação que entretanto vai sendo feita, é a Administração Pública.
Desaproveitá-la, não a considerando, é algo que não compreendemos como pode passar pela cabeça a alguém.
3.18 O projecto faz cavalo de batalha da auto-avaliação (artigos 22.º e 23.º com o “peregrino” objectivo, diz-se, de “fomentar o relacionamento com o superior hierárquico”.
Como é possível afirmar isso a propósito de um processo em que:
• A avaliação, que estava cometida a dois superiores hierárquicos, passou agora a ser responsabilidade de um;
• A comissão paritária, que existia como órgão que apreciava as reclamações, ainda que sem qualquer poder vinculativo, é agora substituída por um conselho de coordenação constituído só pelos dirigentes!
Dizer que se pretende fomentar o relacionamento e que isso se faz com o preenchimento da ficha de auto avaliação pelo trabalhador é pretender passar um atestado de menoridade intelectual a quem não o merece.
Está em causa uma posição de domínio do dirigente que o preenchimento e apresentação da ficha de auto-avaliação pelo trabalhador, nas condições em que o faz, com uma entrevista anual que serve para tudo, acentua.
3.19 A epígrafe do artigo 25º “Harmonização das avaliações” ficaria melhor com “Preenchimento de quotas”, dado que assim ficaria mais claro o objectivo.
3.20 É no artigo 26.º que temos devidamente classificado aquilo a que podemos chamar o momento único do futuro para todos os Serviços e Organismos da Administração Pública: a entrevista de avaliação em que os avaliadores;
1.º estabelecem os objectivos a prosseguir pelo avaliado de acordo com os parâmetros constantes das fichas, isto é :
• Com determinação do “indicador de medida”;
• Com menção da “ponderação”, nos objectivos e nas competências comportamentais;
2.º analisam a auto-avaliação do avaliado;
3.º dão-lhe conhecimento da sua avaliação.
Para que serve então a auto-avaliação? Já o referimos em 3.18.
3.21 A avaliação dos dirigentes intermédios prevista no artigo 31.º e seguintes é uma meia avaliação, juntando-se à não avaliação dos dirigentes de topo.
A exclusão das quotas e a não consideração da “atitude pessoal” ajudam a descredibilizar o dito sistema, se tal fosse necessário.
E isto porque um sistema em que só alguns numa dada organização são objecto de um sistema de avaliação, pretensamente global porque abarcando também a avaliação institucional, diz bem da transparência pretendida para a mesma.
3.22 A intervenção conjunta dos dirigentes de nível superior na homologação da avaliação dos dirigentes de nível intermédio – artigo 33.º - é uma inovação desresponsabilizadora do dirigente máximo, que deve corresponder á não avaliação dos dirigentes de topo.
3.23. O Governo não está preocupado com (artigos 36.º e 37.º) :
• O controlo da concretização ou não dos objectivos de cada um dos serviços e organismos da Administração Pública: ainda não estabeleceu quaisquer mecanismos para o efeito, nem sediou, em termos sectoriais e gerais, a função. Mas fê-lo em relação á avaliação do desempenho!
• O controlo da gestão financeira dos serviços e organismos da Administração Pública ( o Novo Regime de Administração Financeira do Estado, por ex., ainda não conseguiu atingir todos os Serviços) continua á espera de melhores dias. E isto porque para o Governo o essencial é a avaliação do desempenho na Administração Pública!
• O controlo da gestão do pessoal na Administração Pública, com o conhecimento anual de quantos somos, onde estamos e, com os trabalhadores que estão ao serviço e as necessidades dos organizações, para onde vamos, continua uma miragem. Mas o Governo fica a saber como vai a avaliação do desempenho, com base num relatório – síntese, normalizado!
3.24 E com base nesses relatórios (artigo 37.º) sectoriais, a DGAP elaborará, anualmente “um relatório global sobre a aplicação do sistema de Avaliação do Desempenho”. E será com base neste que o governo definirá:
• A política de emprego público;
• Um sistema de gestão e desenvolvimento de recursos humanos.
Lemos e temos dificuldade em acreditar que se queira definir uma política de emprego público e as linhas orientadoras da gestão e desenvolvimento de recursos humanos com base unicamente no relatório global da avaliação do desempenho.
3.25 O decreto regulamentar vai ao ponto de, no artigo 38.º, cometer á Inspecção – Geral da Administração Pública uma nova competência específica: analisar regularmente a forma como está a ser aplicado o SIADAP.
Mas vai-se ainda mais longe:
Se o sistema de quotas não estiver a ser devidamente aplicado, pode ser determinado á IGAP a realização de auditorias!
A conclusão, mesmo para os mais descrentes, é obvia: as quotas, com a consequente redução dos acessos, são o objectivo!
3.26 Por último e não querendo deixar os seus créditos por mãos alheias, o Governo estabelece em projecto de decreto regulamentar sobre que estão a ser ouvidas as organizações sindicais, sem que exista lei habilitante, que tudo isto é para se fazer já no corrente mês de Março.
E para isso o INA tem-se desdobrado em acções de formação para esclarecer como deve ser aplicada a lei não publicada e o decreto regulamentar em gestação. Com distribuição de CD.
Não nos parece um procedimento correcto num Estado de Direito.
A Direcção
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Actualizado a: 03.12.2010