10.11.2004 - “Gestão por Quotas”, a grande matriz da mudança?

No anexo à RCM n.º 53/2004, de 21 de Abril, destaca-se a seguinte asserção, logo na parte introdutória:

No quadro da organização da Administração Pública, a perspectiva estratégica do Governo assenta na introdução de novas práticas de gestão elegendo a “gestão por objectivos” como a grande matriz da mudança, ligando-se assim a Administração a objectivos e resultados. Em paralelo, busca-se a possibilidade de se desenharem modelos organizativos mais ágeis e flexíveis, maior delegação e descentralização de responsabilidades e melhor cooperação entre os serviços. Naturalmente, a adesão dos funcionários aos objectivos do organismo e aos valores do serviço público são factores decisivos quer na reforma quer no desempenho da Administração Pública em geral.

Complementarmente, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, define-se o SIADAP (Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da AP) como:

... um instrumento estratégico para a criação de dinâmicas de mudança, de motivação profissional e de melhoria na Administração Pública.

Quem, de bom senso, contestará a pertinência daquela estratégia? Sobretudo se, como faz o legislador, a “gestão por objectivos” for entendida na sua acepção mais ampla, numa perspectiva integrada e por resultados, isto é, corporizando um processo orientado para o efectivo alcance dos objectivos individuais, sectoriais e globais do Organismo, com a correcta articulação dos meios (recursos e processos) necessários e suficientes para tal, respeitando e concretizando as realidades sistémicas envolvidas.

Será também consensual (e conforme ao espírito do legislador) que o modelo de gestão pretendido se revele apto a cumprir, entre outros, os seguintes imperativos subjacentes à sua escolha:

- Clarificação das funções e facilitação do seu correcto exercício e da efectiva produção dos contributos associados;
- Criação de condições de eficácia e de eficiência;
- Facilitação da harmonização dos processos parcelares de actuação dos diversos titulares;
- Consideração e articulação das dimensões técnica e humana da gestão;
- Ligação Organismo- meio envolvente.

Porém, a experiência revela-nos que a via legislativa é manifestamente insuficiente para a concretização de um modelo com aquelas características, na hipótese de estarem ausentes a vontade política e/ou a competência técnica requeridas.

Talvez seja cedo para a manifestação de pessimismos quanto às reais características do modelo de gestão que resultará da reforma em curso, mas nunca serão demais nem intempestivos todos os alertas para eventuais desvios que possam subverter o modelo preconizado.

Ora, retomando a estratégia do Governo nos termos acima explicitados, verificamos existir a consciência da necessidade (e o propósito) de uma profunda mudança no modelo de gestão e que o sucesso de tal mudança está associado a três factores críticos, com especial relevância para o terceiro:

 Modelos organizativos mais ágeis e flexíveis, com maior descentralização de responsabilidades;
 Adesão dos funcionários aos objectivos do organismo e aos valores do serviço público;
 Novas práticas de gestão.

Esquecidas de tal estratégia, as soluções orgânicas que vêm sendo adoptadas, na decorrência da constituição de novos Governos e novos Ministérios, não revelam, em geral, particular inovação nos desenhos organizativos dos serviços públicos, reiterando, isso sim, os vícios conhecidos que negativamente afectam a agilidade e a flexibilidade das estruturas bem como a clarificação das responsabilidades dos seus titulares, vícios a que os conceitos de unidades orgânicas nucleares e flexíveis, por si só, não vieram dar cabal resposta, pese embora a sua utilidade.

Indiferente a tal estratégia, mantém-se o consabido nível de adesão dos funcionários aos objectivos do organismo e aos valores do serviço público, já pelo contexto de desconhecimento dos mesmos ou da sua explicitação incorrecta (o que não é culpa sua), já pela tendência para se agravar o sentimento generalizado de que os funcionários, em matéria de reforma, estarão a ser usados como bodes expiatórios.

Resistentes a tal estratégia, permanecem, no essencial, as velhas práticas de gestão, ainda predominantemente subordinadas à lógica do mero cumprimento de formalidades; por enquanto, tudo parece resumir-se a estas duas únicas novas práticas que não representam uma ruptura com a lógica de gestão tradicional, antes ameaçando projectar-se no estafado campo dos “formalismos”, facilmente ritualizáveis: (i) a prática da observância de quotas na avaliação dos funcionários e (ii) a da fixação de objectivos individuais como mero critério de sustentação formal daquele tipo de avaliação.

Como começou por referir-se, o legislador estabeleceu, expressamente, (i) a gestão por objectivos como a matriz da mudança e (ii) a avaliação como um instrumento que garanta coerência, consistência e consequência às decisões e acções empreendidas.

Todavia, as práticas de governação e de gestão podem estar a desenvolver, em razão da inércia, um processo bem diferente, em que (i) a avaliação, limitada aos funcionários e não chegando sequer a transcender a questão menor da aplicação das quotas, surge como o aspecto central (finalizado) da reforma, enquanto que (ii) a fixação de objectivos se confina a um papel instrumental perante aquele desiderato.

A confirmar-se aquela inércia, reduzir-se-á em alguma medida a despesa (a única preocupação da reforma?), mas continuará adiada a melhoria do “desempenho da Administração Pública em geral” e intocados os restantes e bem mais perniciosos factores de ineficiência.

Com isto, não se pretende desvalorizar o problema da despesa ou ignorar o “logro oficial” em que “descambou” o anterior sistema de avaliação dos funcionários.

Bem pelo contrário, o que se enfatiza é precisamente o risco de desfasamento entre a adjectivação (intenção) e a substância (resultado). Os adjectivos serão indispensáveis para caracterizar, em abstracto, cada modelo de gestão e distinguir uns dos outros, implicando que cada modelo em concreto só se constrói com as práticas de gestão que lhe são próprias e não com as práticas típicas dos demais; por isso, a introdução das quotas na avaliação dos funcionários e a invocação de pretensos objectivos não operariam, por si só, a tão desejada passagem da burocrática “gestão por normas” para a eficaz “gestão por objectivos”.

Se a matriz da mudança é de facto a “gestão por objectivos”, então, o processo de mudança há-de (con)centrar-se necessariamente na atitude e desempenho dos gestores, gradualmente mas sem tergiversações, promovendo-se uma efectiva mudança nas práticas de gestão (e de governação da Administração Pública), em termos de serem cumpridos os imperativos de escolha do novo modelo de gestão (acima referidos), sob pena da incoerência, da inconsistência e da inconsequência que, de certo modo, têm marcado, reconhecidamente, uma boa parte das reformas anunciadas nas últimas décadas.

Isto é, na linha de insucessos anteriores, poderemos estar simplesmente a fazer “descambar” o modelo de gestão por objectivos, transformando-o num atípico modelo de “gestão por quotas” como matriz de uma reforma que, reduzida a tão pouco, seria francamente pobre e empobrecedora, pois reforçaria as práticas de gestão do passado, não operando qualquer mudança significativa (i) na natureza do modelo de gestão, (ii) nos níveis motivacionais e, consequentemente, (iii) na qualidade do serviço prestado, preocupações maiores do legislador e de todos nós.

Francisco Médicis, assessor principal e formador